Stjórnarskrá og breyting á búvörulögum

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur frá 18. nóvember sl. hefur vakið mikla athygli. Fátítt er að lög, í þessu tilviki, breyting á búvörulögum, og setning þeirra, hafi verið talin ganga gegn 44. gr. stjórnarskrár sem kveður á um að ekkert lagafrumvarp megi samþykkja fyrr en það hefur verið rætt við þrjár umræður á Alþingi. Dæmi um að lög stríði gegn stjórnarskrá vegna efnis síns eru hins vegar mun fleiri og því er mikilvægt að gera greinarmun á þessu tvennu.

Málavextir eru þeir að stefnandi, Innnes ehf. stefndi Samkeppniseftirlitinu og gerði þá kröfu, að úrskurður þess frá 26. júlí sl. yrði felldur úr gildi. Þar var fjallað um kröfu sem Innnes setti fram í bréfi til Samkeppniseftirlitsins þann 8. júlí 2024, um að það gripi inn í háttsemi framleiðendafélaga sem eru skilgreind í 5. gr. búvörulaga, sbr. lög 30/2024. Samkeppniseftirlitið hafnaði kröfu Innnes þar sem það taldi það ekki á valdsviði þess að grípa til íhlutunar vegna ákvæðis í búvörulögum, 71. gr. A sem var sett með áðurnefndum lögum nr. 30/2024. Snerist málsóknin því um að fá þessari ákvörðun hnekkt.

Tvennt vekur sérstaka athygli í dómi héraðsdóms. Fyrra atriðið varðar aðild stefnanda, Innes ehf. Þó að Samkeppniseftirlitið hefði ekki talið það á valdsviði sínu að grípa til íhlutunar vegna lagabreytingarinnar frá 2024 taldi það engu að síður að stefnandi, Innnes ehf, gæti átt aðild að málinu. Í því felst ákveðin mótsögn því á sama tíma taldi Samkeppniseftirlitið að ekki hefði verið sýnt fram á að lagabreytingin frá 2024 hefði ekki fengið stjórnskipulega meðferð og lögin hefðu því ekki lagagildi. Með öðrum orðum rakti Samkeppniseftirlitið í málsvörn sinni að lögin sem ollu valdþurrð þess hefðu verið sett í samræmi við 44. gr. stjórnarskrár.

Að öðru leyti vekur aðildin upp spurningar um hvort réttara hefði verið að stefna ríkinu vegna þess sem haldið er fram um að lögin hefðu ekki fengið rétta stjórnskipulega meðferð. Líklegt er hins vegar að mun erfiðara hefði verið fyrir stefnanda, Innnes ehf., að sýna fram á að það gæti átt aðild að slíku máli, þ.e. það hefði einstaklegra, verulegra og lögvarinna hagsmuna að gæta af því að lögsækja ríkið á þeim grunni. Má leiða líkum að því að með því væri gengið gegn þeirri meginreglu að dómstólar væru ekki krafðir álits um lögfræðileg efni eins og fram kemur í 25. gr. laga um meðferð einkamála.

Hitt atriðið snýr að niðurstöðu dómsins um stjórnskipulegt gildi laga nr. 30/2024. Til áréttingar þá var ekki tekist á um hvort efni laganna stangaðist á við stjórnarskrá heldur um formið, hvort lagafrumvarpið hefði verið afgreitt við þrjár umræður. Það sem vekur sérstaka athygli er, að til að geta lagt mat á það þurfti dómurinn að leggja sjálfstætt mat á efni frumvarpsins og hvernig það breyttist í meðförum þingsins. Um það segir m.a. í dómnum: „Með upphaflega frumvarpinu var samkvæmt lögskýringargögnum stefnt að því með breytingum á 5. og 6. gr. búvörulaga að efla hagsmuni bænda en lagabreytingin eins og hún var samþykkt á Alþingi, eftir breytingar atvinnuveganefndar, er í þágu afurðastöðva með það að markmiði að efla rekstrarskilyrði þeirra, með samstarfi, samruna og með því að reyna að nýta þann samtakamátt sem geti falist í því þegar svona fyrirtæki vinni saman, eins og formaður atvinnuveganefndar komst að orði er hann mælti fyrir breytingartillögum nefndarinnar úr ræðustól á Alþingi. Augljóst er að ólíkir aðilar njóta góðs af.“ (67) Einnig segir: „Afdráttarlaust er að bændur áttu að njóta góðs af upphaflega frumvarpinu. Afurðastöðvar njóta á hinn bóginn góðs af eins og Alþingi afgreiddi frumvarpið og það án tillits til þess hvort þær stöðvar séu reknar í tengslum við bændur.“ (68) Þegar horft sé til þessara gagngerru breytinga hafi frumvarpið í raun aðeins hlotið eina umræðu. (69)

Með þessu verður ekki annað séð en að hér leggi dómurinn efnislegt mat á pólitíska stefnumótun þingsins og hvenær hún taki þeim breytingum að rétt sé að ræða frumvarpsbreytingar við þrjár umræður. Í niðurstöðunni eru löggjafanum með þeim hætti lagðar línur um það hversu langt er hægt að ganga í að breyta upphaflegri gerð frumvarps. Það vekur hins vegar upp fleiri spurningar en hægt er að svara um hvar mörk dómsvalds og löggjafarvalds liggja en eins og kunnugt er taka frumvörp iðulega breytingum í meðferð þingsins. Tekið skal undir rök stefnda, Samkeppniseftirlitsins, um að þau dómafordæmi sem vísað er til þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að lög hafi ekki verið talin hafa verið sett með stjórnskipulegum hætti, hafi takmarkað fordæmisgildi. Þar hafi verið um það að ræða að gerð hafi verið mistök við breytingar á þingskjölum. Dómurinn markar því þáttaskil að þessu leyti og má segja að hann sé ein birtingarmynd þess sem margir fræðimenn hafa bent á og sumir gagnrýnt, að völd dómstóla hafi farið vaxandi og þeirri þróun megi einkum sjá stað undanfarna þrjá áratugi.

Mörk dómsvalds og löggjafarvalds

Rétt eins og mikilvægt er að löggjafinn brjóti ekki gegn stjórnarskrá er áríðandi að dómstólar gangi ekki inn á verksvið löggjafans í ljósi þess lýðræðislega umboðs sem löggjafinn hefur og hins stjórnarskrárbundna þrígreinda ríkisvalds. Niðurstaðan í þessu máli byggir á mati dómsins á þeim efnislegu breytingum sem gerðar voru á búvörulagafrumvarpinu í meðförum Alþingis frá því það var fyrst lagt fram. Hér má færa rök fyrir því að með þessu hafi dómurinn teygt sig inn á verksvið löggjafans. Hvort hér kveður við nýjan tón um að það sé hlutverk dómstóla að fjalla um hvort lagafrumvörp uppfylli áskilnað 44. gr. stjórnarskrárinnar, vegna efnisbreytinga sem gerðar eru í meðförum þingsins, mun án efa velta á niðurstöðu Landsréttar eða Hæstaréttar, verði dómnum áfrýjað. Verði dómurinn staðfestur er ljóst að ágreiningsmál af þessu tagi munu í vaxandi mæli koma til úrlausnar dómstóla.