Þankar um fullveldi Íslands í samstarfi Evrópuríkja

I

Höfundur ritaði á árinu 2018 grein um fullveldi Íslands í samstarfi Evrópuríkja, sem er prentuð í ritinu. Frjálst og fullvalda ríki: Ísland 1918–2018 (Sögufélag 2018). Ritstjóri bókarinnar er Guðmundur Jónsson prófessor í sagnfræði. Í tilefni af umræðu um bókun 35 við EES-samninginn set ég hér inn þennan pistil sem hefur að geyma meginatriði þess sem fram kemur í samantekt og lokaorðum greinarinnar, þótt hún varði annars ekki umrædda bókun sérstaklega að öðru leyti.

Í greininni er rakið að í samningaviðræðunum um EES-samninginn hafi verið lögð mikil áhersla á að hálfu EFTA-ríkjanna, ekki síst Noregs og Íslands, að samningurinn skerti ekki sjálfstæði þeirra eða fullveldi. Gerð er grein fyrir þeim áhrifum sem þetta viðhorf hafði á lagalega gerð EES-samningsins. Aðdragandinn ber þess skýr merki að þess var freistað, meðal annars í skjóli tveggja stoða kerfis samningsins, að tryggja ESB/EES-reglum stöðu í landsrétti EFTA-ríkjanna sem er í aðalatriðum sambærileg stöðu þeirra í aðildarríkjum ESB, án þess að þeim væri gert að lúta yfirþjóðlegu valdi í andstöðu við fullveldisréttindi þeirra.

Höfundur telur að þetta hafi tekist og samningurinn tryggi de jure fullveldi landsins. Á hinn bóginn er lítil sátt um það innanlands hvort þetta fyrirkomulag sé í raun sæmandi fullvalda ríki de facto í pólitískum eða sögulegum skilningi. Rökin lúta að því að EFTA-ríkin eigi ekki beina aðild að þeim stofnunum bandalagsins sem koma að undirbúningi og setningu nýrrar löggjafar á sviðum EES-samningsins og hafi lítil eða engin áhrif á efni löggjafar sem íslenska ríkið er þjóðréttarlega skuldbundið til að fella í landsrétt sinn.

II

Á árinu 1918 þýddi fullveldi í hugum Íslendinga að þeir færu sjálfir með æðsta vald í öllum sínum málum (innra fullveldi) og enn fremur að önnur ríki viðurkenndu fullveldi landsins og rétt þess til að ráða eigin málum (ytra fullveldi). Þessi tvö kjarnaatriði í skilningi manna á fullveldi á þessum tíma féll nokkuð vel að hinni lögfræðilegu (de jure) skilgreiningu sem jafnan hefur verið lögð til grundvallar við mat á stjórnskipulegu gildi EES-samningsins, jafnframt því má reikna með að í þessu hafi falist áskilnaður um fullveldi de facto. Höfundur heldur því fram, að svo miklu leyti sem litið er á fyrirkomulag við innleiðingu EES-gerða í íslenskan rétt, sem „fullveldisvandamál“, þá sé þar alfarið um að ræða innlendan pólitískan vanda, sem hafi ekkert að gera með ytra fullveldi Íslands í samfélagi þjóðanna og í samskiptum við önnur ríki. En fullveldið verður ekki eingöngu skilið sem lagalegt og stjórnmálafræðilegt hugtak heldur fólst einnig í því sú trú Íslendinga að þeim væri best treystandi til að stuðla að velferð þjóðarinnar og rækta íslenska menningu. Fullveldi er því í senn birtingarmynd almannavalds sem og hugmynda Íslendinga um hvernig því verður beitt í þágu Íslendinga.

III

Íslenska ríkið neytir fullveldisréttinda sinna meðal annars með þátttöku í alþjóðlegu samstarfi, þar með í samstarfi Evrópuríkja, af frjálsum vilja og samkvæmt eigin ákvörðun. Engin þvingun býr þar að baki frá öðrum ríkjum. Jafnframt má ætla að ákvörðunin um að taka þátt í samstarfinu hafi verið á því byggð hún væri í þágu hagsmuna íslenskra borgara. Þetta vill gleymast og ekki laust við að stjórnmálamenn á stundum noti áskilnað um fullveldi landsins til að ala á tortryggni gagnvart alþjóðlegu samstarfi og tala um skuldbindingar sem af því leiðir, einkum eins og þær birtast í EES-samningnum, eins og um sé að ræða óréttmætan yfirgang og afskipti erlends valds af innanlandsmálum Íslendinga. Litlu breytir þótt reglurnar í raun færi borgurunum, þ.m.t. launþegum, og íslenskum aðilum í atvinnurekstri, aðallega réttindi, þótt auðvitað fylgi því líka skyldur, eins og öllum réttindum. Orðræða af þessu tagi minnir mig stundum á söguna af Þorgeiri Hávarssyni þegar hann skreið upp úr tjörukagganum og Þórður jómsvíkingur strútharaldssonaskáld spurði hetjuna: „Hví ertu eigi geinginn við öðrum mönnum og ausinn vatni í tjöru stað?“ „Eg em íslenskur maður“, mælti Þorgeir Hávarsson “… og fýsir mig lítt að fara að siðum annarra manna“. (HKL Gerpla 25. kafli).

IV

Þegar Ísland varð fullvalda ríki árið 1918 var hið ráðandi viðhorf að þjóðaréttur tæki til samskipta ríkja og borgarar einstakra ríkja gætu ekki reist réttindi á slíkum reglum, enda sjaldnast til þess fallnar. Þetta hefur breyst og þjóðréttarreglum er í vaxandi mæli ætlað að mæla fyrir um réttarstöðu einstaklinga og lögaðila. Alþjóðlegir mannréttindasáttmálar eru augljóst dæmi um þetta. Þá er EES-samningurinn dæmi um þetta enda snýst hann fyrst og síðast um réttindi og skyldur einstaklinga og aðila í atvinnurekstri á sameiginlegum markaði Evrópuríkja. Samskiptin á þeim markaði lúta reglum sem eiga sér rætur í samstarfi og samkomulagi þessara ríkja. Þetta má leggja þannig út að hið fullvalda ríki sé þannig í raun ekki eina uppspretta valdsins eins og hin hefðbundna fullveldishugmynd gerir ráð fyrir. Við þær aðstæður sýnist rökrétt að gera ráð fyrir alþjóðlegum stofnunum sem fá það hlutverk að standa vörð um réttindi sem einstaklingar og lögaðilar kunna að eiga óháð fullveldi ríkja. Vel má vera að þessi veruleiki þyki til þess fallin að grafa að undan valdi þjóðríkja (ríkisheilda) og mögulega samstöðu um þá þætti sem venjulega eru taldir tengja saman þjóðir. En veruleiki er þetta nú samt.

Rökstyðja má að skilningur ráðamanna á fullveldishugtakinu á hverjum tíma þurfi að uppfylla væntingar og kröfur borgaranna um velferð og vernd réttinda þeirra með aðild að þjóðréttarsáttmálum og alþjóðlegum stofnunum sem hafa vald til að taka bindandi ákvarðanir, ef því er að skipta. Frá sjónarhóli borgaranna, sem byggja rétt sinn, og jafnvel afkomu, á að EES-reglurnar virki, skiptir verulegu máli að þeir fái notið réttinda sinna samkvæmt EES-reglum og mega þá vangaveltur stjórnmálamanna, lögfræðinga, stjórnmálafræðinga og sagnfræðinga um fullveldi og fræðilega merkingu þess kannski einu gilda. Krafan um fullveldi íslenska ríkisins sé gerð til að standa vörð um að borgarar þess fái notið réttinda en standi því ekki í vegi.

V

Vel eru þekkt meðal Evrópuréttarfræðinga orð breska dómarans Lord Denning, sem sagði í einum dóma sinna að þegar að málefnum sem varða Evrópu kemur sé sáttmálinn (ESB) eins og aðfall sjávar. „Flóðið streymir um árósana og upp árnar og verður ekki stöðvað.“(Bulmer Ltd o.fl. gegn Bollinger, 1974). Með Brexit er ljóst að tiltölulega naumur meirihluti Breta gafst upp á að bera grjót í varnargarða „fullveldis“ Bretlands og ákvað að segja sig úr ESB. Afleiðingin var sú að afkoma og réttindi fjölmargra Breta, sem byggð var beint eða óbeint  á reglum hins sameiginlega markaðar var og er enn í uppnámi. Sýnir þetta að kröfur um fullveldi ríkisins þurfa ekki alltaf að falla vel að hagsmunum og réttindum stórs hluta borgara þess. Íslensk yfirvöld hafa ekki alltaf gætt að þessu þegar þau hafa á vettvangi alþjóðlegra stofnana borið fyrir sig fullveldisréttindi til að neita eigin borgurum um réttindi sem þeir eiga að njóta samkvæmt þjóðréttarreglum sem ríkið hefur undirgengist, þ.m.t. EES-reglum. Er líklegt að baráttumenn fyrir íslensku fullveldi árið 1918 hafi séð fyrir að áskilnaði um fullveldi yrði beitt með þeim hætti?